Il giurista Nicola Bozzo interviene sulla grande opera nello Stretto di Messina alla luce delle osservazioni dei magistrati contabIli

MESSINA – Ponte sullo Stretto. Alcune considerazioni, in dialogo con il giurista Nicola Bozzo, in merito alle richieste di chiarimenti della Corte dei conti.

Nicola Bozzo, come valuta le osservazioni formulate dalla Corte dei conti sulla delibera Cipess di approvazione definitiva del progetto del Ponte sullo Stretto?

“Innanzitutto va sottolineato che ci troviamo di fronte a una situazione abbastanza sconfortante. Questo perché, da un lato, disponiamo del testo dei rilievi della Corte dei conti, per altro verso, siamo totalmente all’oscuro di tutti gli atti che sono stati sottoposti alla valutazione del Cipess. Mi riferisco al cosiddetto terzo atto aggiuntivo attraverso cui si è ancora un’altra volta modificato il rapporto convenzionale tra Il Mit e la società Stretto di Messina e soprattutto al contratto aggiuntivo stipulato tra la Stretto di Messina e il contraente generale Eurolink che, per me, costituisce un po’ la pietra dello scandalo perché si è affidato, sostanzialmente, alle negoziazioni tra due contraenti privati tutta la ridefinizione del quadro regolatorio di un’opera di così enorme portata”.

Ma la Corte dei conti si pronuncia su questi profili?

“Direi proprio di sì. Atteniamoci al testo. La Corte dei conti esordisce con queste parole: “Il provvedimento all’esame costituisce il momento finale di un articolato e complesso procedimento amministrativo puntualmente ricostruito nell’epigrafe della delibera e posto a fondamento della stessa. A tal riguardo preme, nondimeno, evidenziare come risulterebbe non compiutamente assolto l’onere di motivazione difettando, a sostegno delle determinazioni assunte dal Cipess, anche in relazione a snodi cruciali dell’iter procedimentale, una puntuale valutazione degli esiti istruttori. In questa prospettiva la delibera oggetto di controllo – cui pure deve riconnettersi una rilevante efficacia costitutiva (cfr. a titolo esemplificativo il comma 8 dell’art. 3 del d.l. n. 35/2023) in ragione della quale si renderebbe esigibile una motivazione rinforzata – si appalesa più come una ricognizione delle attività intestate ai diversi attori istituzionali del procedimento che come una ponderazione delle risultanze di dette attività, sotto il profilo sia fattuale che giuridico”.

Tradotto in maniera semplice?

“Cercando di cogliere la sostanza, si stigmatizza un punto di cruciale importanza, ovvero, il Cipess non ha esercitato pienamente le proprie funzioni e le proprie attribuzioni. Siamo in presenza di un vero deficit di funzione pubblica. In sostanza si è soltanto preso atto in modo passivo e notarile di tutto il coacervo di atti aggiuntivi, convenzioni aggiuntive e quant’altro, senza esercitare quella necessità di una “motivazione rinforzata” cui si richiama la Corte dei conti, limitandosi a una mera ricognizione delle attività svolte dai diversi attori, omettendo quell’autonoma ponderazione e valutazione che costituisce lo specifico e il proprium dell’attività del Cipess, comunque la si voglia configurare (attività di indirizzo politico, atti di alta amministrazione, atti di programmazione e allocazione delle risorse). In qualche modo vedo materializzarsi, lo dico sommessamente, quella sorta di pratica neofeudale per la quale il principe attribuisce il sigillo dell’autorità ai contraenti privati, elevando il loro patteggiamento ad accordo protetto dalla garanzia regia”.

Su quali altri aspetti la Corte dei conti muove dei rilievi?

“Certamente, sulla normativa eurounitaria che più volte abbiamo affrontato in questo giornale relativamente alla necessità di nuove concessioni e nuove gare d’appalto e su cui è inutile ritornare. Testualmente, infatti, “ferme le richieste sopra formulate in relazione ai profili ambientali, si chiedono, da ultimo, chiarimenti in merito alle valutazioni svolte da codesto Comitato in relazione al rispetto della direttiva 2014/24/UE, con specifico riferimento all’art. 72, anche alla luce dell’interlocuzione avviata con la Commissione come attestata nella documentazione messa a disposizione della Kpmg (società di consulenza esterna, n.d..r.) e trasmessa a questo Ufficio a seguito di richiesta di integrazione documentale”. E ancora: “Chiarimenti si rendono necessari a. in merito ai costi della sicurezza e all’incremento registrato nel 2011 (euro 206.521.286) rispetto a quanto attestato nel progetto preliminare (euro 97.244.007); b. agli importi relativi ai Servizi di ingegneria e attività di monitoraggio attestati in euro 340.847.456 a fronte dei diversi importi di cui al progetto preliminare (euro 235.529.054) e di cui al progetto definitivo 2011 (euro 355. 485.039); c. alle voci che concorrono a determinare gli importi relativi a “Acquisizione a qualunque titolo degli immobili – risoluzioni interferenze a carico enti gestori”; d. agli importi relativi alle “Opere e misure compensative dell’impatto territoriale e sociale” attestati in euro 266.977.084 a fronte dei diversi importi di cui al progetto preliminare (euro 130.000.00 come attestato nel relativo quadro economico) e di cui al progetto definitivo 2011 (euro 168.285.000); e. alle valutazioni svolte da codesto Comitato ai fini della ripresa degli effetti del contratto originario e alle verifiche svolte circa la permanenza in capo al Project Management Consultant e del Monitore ambientale dei requisiti di gara; f. agli importi relativi agli “Oneri derivanti dal quadro prescrittivo e per interventi di natura ambientale e sui beni culturali” anche in relazione all’omologa voce inserita nel prospetto relativo all’affidamento al contraente generale del medesimo quadro economico”. Questo scrive la Corte dei conti”.

Concentriamoci sull’ultimo aspetto dei costi…

“In ordine all’ultimo aspetto dei costi, occorre una breve ricognizione normativa. L’art. 4 del D.l. 35/2023 prevede che “dalla data di entrata in vigore del presente decreto, la società concessionaria è autorizzata a sottoscrivere con il contraente generale atti negoziali non onerosi, prodromici alla determinazione del contenuto degli atti aggiuntivi di cui al comma 3, aventi ad oggetto: a) la predisposizione della relazione di adeguamento del progetto definitivo alle prescrizioni di cui all’articolo 3, comma 2, corredata degli eventuali elaborati grafici di cui all’articolo 3, comma 3; b) l’aggiornamento del piano delle espropriazioni; c) l’aggiornamento degli studi di impatto ambientale; d) la predisposizione del programma anticipato di opere e servizi di cui all’articolo 3, comma 10”. Come si vede, vi è un espresso riferimento all’art. 3 dello stesso decreto al fine di cogliere la latitudine e il concreto contenuto di questi atti aggiuntivi. Ebbene, se si legge l’art. 3 ci si accorge che le modifiche che possono essere apportate dagli atti aggiuntivi sono enormi, tali da far apparire veramente surreale l’invocazione di una mera continuità contrattuale dei rapporti intercorrenti con il contraente generale. Infatti ci si deve adeguare “a) alle norme tecniche per le costruzioni Ntc2018, di cui al decreto del ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti del 17 gennaio 2018, pubblicato nel supplemento ordinario n. 8 alla Gazzetta Ufficiale n. 42 del 20 febbraio 2018, e alle conseguenti modifiche alla modellazione geologica e alla caratterizzazione geotecnica; b) alla normativa vigente in materia di sicurezza; c) alle regole di progettazione specifiche di cui ai manuali di progettazione attualmente in uso, salve deroghe; d) alla compatibilità ambientale; e) agli eventuali ulteriori adeguamenti progettuali ritenuti indispensabili anche in relazione all’evoluzione tecnologica e all’utilizzo dei materiali di costruzione”.

Questo che cosa significa?

“Significa che tutto è fluido e mobile, del resto non poteva essere diversamente, tranne la istituzionalizzazione di Eurolink che assurge al ruolo di semi-istituzione pubblica. Peraltro, e concludo sul punto, bisogna dotarsi di una certa immaginazione interpretativa per capire se questi ulteriori picchi di spesa sono contenuti nel terzo atto aggiuntivo, ossia la convenzione Stretto di Messina-Mit. oppure nell’atto aggiuntivo affidato alla “libera” contrattazione tra Stretto di Messina ed Eurolink”.

In effetti c’è stata un’attività transattiva tra Eurolink e Stretto di Messina Spa che costituisce lo sfondo dentro cui poi si collocano i nuovi accordi...

“Secondo l’Anac, la conclusione di accordi di natura transattiva tra committente e appaltatore, al quale verrà affidato, in cambio della rinuncia alle pretese da questi avanzate in sede giurisdizionale, un nuovo appalto, determina un vulnus agli equilibri concorrenziali: “Le procedure di affidamento sono, infatti, rigorosamente soggette alla normativa comunitaria e nazionale a tutela della libera concorrenza e non possono essere oggetto di scambi transattivi in termini di affidamento lavori/rinuncia alle liti”. A medesime conclusioni, ricorda l’Autorità, è giunta già da tempo la giurisprudenza sovranazionale, allorquando affermava che “modifiche apportate alle disposizioni di un appalto pubblico in corso di validità costituiscono una nuova aggiudicazione (…) quando presentino caratteristiche sostanzialmente diverse rispetto a quelle dell’appalto iniziale e siano, di conseguenza, atte a dimostrare la volontà delle parti di rinegoziare i termini essenziali di tale appalto” (in questi termini, cfr. Corte di Giustizia Ce, Sez. III, 19.6.2008, C-454/06). E c’è anche dell’altro”.

Ovvero?

“La stessa Corte ha poi chiarito che “dopo l’aggiudicazione di un appalto pubblico, a tale appalto non può essere apportata una modifica sostanziale senza l’avvio di una nuova procedura di aggiudicazione, anche quando tale modifica costituisca, obiettivamente, una modalità di composizione transattiva, comportante rinunce reciproche per entrambe le parti, allo scopo di porre fine a una controversia, dall’esito incerto, sorta a causa delle difficoltà incontrate nell’esecuzione di tale appalto” (Corte di Giustizia Ce, Sez. VIII, 7.9.2016, C-549/2018)”.

Emergono pure ulteriori rilievi in ordine al cosiddetto report Iropi e alla conformità alla normativa ambientale eurounitaria…

“Certamente. In ordine al primo punto, omettendo per ragioni di spazio alcuni rilievi di ordine formale sicuramente, comunque, significativi, si chiedono chiarimenti rispetto all’onere motivazionale assolto a suo tempo dal Consiglio dei ministri sui presupposti motivi di difesa militare connessi alla realizzazione dell’opera. Proprio su questo aspetto avevamo già sottolineato che “il concetto di infrastruttura strategica ha una sua portata, una sua autonomia e una sua logica. Per cui non può attribuirsi in maniera postuma e posticcia all’opera qualunque altro significato, qualunque altro senso e qualunque altra finalità eterogenei rispetto alla ragione costitutiva dell’opera stessa, come goffamente è stato fatto proprio nel report Iropi, adducendo ragioni di ogni sorta: dalla siccità al transito delle truppe Nato, quasi non si avesse l’autorevolezza necessaria per legittimare in sé questo intervento infrastrutturale e quindi, tentando di carpire, seguendo un po’ l’aria del tempo la benevolenza dell’Unione europea”. Peraltro, solo scorrendo gli ancora magmatici indirizzi dell’Unione Europea in tema di dual use delle infrastrutture civili, appare farsesca l’auto-attribuzione di una qualunque rilevanza militare dell’opera”.

Alla fine la domanda che ci si pone è la seguente. Questo atto della Corte dei conti può preludere a una bocciatura definitiva del progetto?

“Guardi, io questo non lo so. Non mi accompagna l’enfasi per così dire “del giorno dopo” secondo cui tutti avevano previsto tutto. Si tratta certamente di un’architettura giuridica e concettuale severa. Non certamente marginale o routinaria come si vuol far credere. Del resto, sono stati chiesti chiarimenti su alcuni aspetti. Ciò non esclude che altri aspetti problematici, sebbene non menzionati in questi rilievi, possano orientare la motivazione del provvedimento finale. Tuttavia, comunque, ferma restando la natura specifica del controllo di legalità svolto a questo stadio del procedimento dalla Corte dei conti, ho l’impressione che si aprano ulteriori varchi, si illuminino finalmente alcune zone d’ombra che possono essere, eventualmente, adeguatamente coltivate in altre sedi e in altri giudizi”.

Foto in evidenza della società Stretto di Messina.

Articoli correlati