L'analisi del professore di Unime. Il sorteggio, come modalità di nomina dei due Csm e dell'Alta Corte disciplinare, è una criticità grave della riforma costituzionale
Pubblichiamo di seguito una sintesi del breve saggio del professore Luigi D’Andrea, ordinario di Diritto costituzionale nell’Università degli Studi di Messina, sulla riforma della giustizia che il 22 e 23 marzo prossimi sarà oggetto di referendum. La versione integrale del documento è stata pubblicata sul sito di Libertà e Giustizia. Il professore D’Andrea è coordinatore del Comitato per il no al referendum costituzionale sulla giustizia
Frequentemente si individua lo scopo (quantomeno, lo scopo principale) della revisione costituzionale sottoposta a referendum nella “separazione delle carriere”. Ma per la verità, se si ha riguardo al disegno di legge di rango costituzionale approvato dalle Camere, senza che il progetto presentato dal governo abbia subito alcuna modifica nei quattro passaggi camerali ivi previsti, si può facilmente constatare che nell’articolato riformatore non è affatto sancita (e tantomeno disciplinata) alcuna “separazione delle carriere”. Sono soltanto evocate “distinte carriere dei magistrati giudicanti e requirenti”. Non c’è, tuttavia, alcuna ulteriore previsione in grado di dare corpo e sostanza a tale “distinzione” (che comunque non è certo coincidente con una “separazione” in senso proprio). Ad esempio nulla è disposto in ordine alla differenza tra i concorsi di accesso alle due carriere o alla loro specifica, differenziata, articolazione.
“La riforma mantiene l’unità dell’ordinamento giudiziario”
Piuttosto, non sembra sia stato adeguatamente evidenziato come dallo stesso articolato normativo della riforma costituzionale emergano significative (e, per qualche verso, sorprendenti…) conferme della permanenza di una struttura unitaria dell’ordinamento della magistratura. Si mantiene, infatti, il riferimento alla “magistratura” come “un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere”. Si prevede, poi, che “la giurisdizione disciplinare nei riguardi dei magistrati ordinari, giudicanti e requirenti, è attribuita all’Alta Corte disciplinare”, dunque ad un organo unitario, nel quale sono presenti sei magistrati giudicanti e tre requirenti.
Il pm “parte imparziale” nel processo penale
In realtà, tali due previsioni possono, senza eccessive forzature, essere considerate come “spie” che segnalano la permanente esigenza di assicurare, in seno all’ordinamento normativo, l’equilibrio tra profili di uno statuto unitario della magistratura e differenziazione delle funzioni ai magistrati devolute. Simile esigenza si presenta come costituzionalmente pregevole in quanto consente di gestire adeguatamente le peculiarità della figura del pubblico ministero (pm) nel processo penale, “parte imparziale”, secondo l’ossimorica definizione che se ne è proposta. Proprio in virtù di tale caratterizzazione, che lo connota come “organo di giustizia”, il pm è chiamato a porsi come prezioso argine di fronte a diffuse spinte in direzione di un pericoloso populismo penale e della facile ricerca di “capri espiatori”. E precisamente in funzione della garanzia del necessario ancoraggio all’imparzialità ed all’istanza di giustizia è (quantomeno) opportuno che si mantenga un organo che assicuri l’autonomia e l’indipendenza dei magistrati in quanto tali, secondo una prospettiva unitaria, e all’interno di una comune “cultura della giurisdizione”.
Lo sdoppiamento del Csm indebolisce l’autonomia della magistrature
Invece, il testo di riforma costituzionale finisce per realizzare la “distinzione delle carriere” precisamente (e soltanto) attraverso lo sdoppiamento del Csm, che prevede un Consiglio superiore della magistratura giudicante e un Consiglio superiore della magistratura requirente, la presidenza dei quali è attribuita al presidente della Repubblica. Tale opzione si configura come un tassello, non certo di secondaria importanza, del disegno di revisione costituzionale, che sembra assumere una fisionomia unitaria in quanto incardinata intorno a un’unica ratio: il marcato indebolimento della garanzia istituzionale di autonomia e indipendenza della magistratura, nel sistema vigente assicurata dal Csm. Infatti, è appunto a un simile obiettivo che risulta funzionale, non solo quello sdoppiamento, ma, più ancora, la distribuzione fra i tre organi già menzionati (i due Csm e l’Alta Corte disciplinare) del complessivo patrimonio di funzioni che oggi è attribuito all’unitario Csm. Non sembra improprio, al riguardo, richiamare il celebre motto dei romani (che molto si intendevano di diritto e di potere…) “divide et impera”.
L’introduzione del sorteggio per l’elezione dei Csm
Ed è ancora nella prospettiva di una significativa riduzione dell’autorevolezza politico-istituzionale e probabilmente della stessa capacità operativa di entrambi i Csm prefigurati dalla revisione costituzionale, nonché dell’Alta Corte disciplinare, che si prevede una modifica autenticamente radicale in ordine alla composizione di tali collegi, abbandonando il metodo elettorale e optando per il sorteggio al fine dell’individuazione dei relativi membri non di diritto (che rimangono il presidente della Repubblica e, rispettivamente, il primo presidente e il procuratore generale della Corte di cassazione).
L’art. 104, IV comma, nel testo costituzionale revisionato, prevede che, con riferimento ai membri non di diritto dei due Csm, siano “estratti a sorte, per un terzo, da un elenco di professori ordinari di università in materie giuridiche e di avvocati con almeno quindici anni di esercizio, che il Parlamento in seduta comune, entro sei mesi dall’insediamento, compila mediante elezione, e, per due terzi, rispettivamente, tra i magistrati giudicanti e i magistrati requirenti, nel numero e secondo le procedure previsti dalla legge”. Analogamente sono sorteggiati i tre membri “laici” di derivazione parlamentare e i sei magistrati giudicanti e tre requirenti che compongono l’Alta Corte disciplinare.
“Una grave criticità la differente modalità di sorteggio”
In linea generale, sembra difficile sostenere che attraverso il sorteggio si venga a comporre un collegio certamente più idoneo a esercitare le funzioni allo stesso devolute rispetto a quello che risulterebbe procedendo per via elettiva: e così è, a maggior ragione, se la platea all’interno della quale si effettua il sorteggio è composta da migliaia di soggetti. Come è ben noto, la tesi sostenuta da quanti si dichiarano favorevoli alla riforma del Titolo IV è che affidando alla pura sorte la designazione dei consiglieri si colpiscono alla radice i fenomeni degenerativi clamorosamente emersi con il c.d. “caso Palamara” che affidavano ad accordi tra le correnti dell’Anm, Associazione nazionale magistrati, soprattutto le nomine dei titolari degli uffici direttivi. Ma la differenza tra le due forme di sorteggio adottate per i membri laici e per i membri togati dei tre organi chiamati all’“amministrazione della giurisdizione” non può certo passare inosservata. Anzi, è precisamente volgendo lo sguardo in direzione di tale differenza che è dato apprezzare una grave criticità del disegno riformatore, che si risolve in uno dei più rilevanti fattori dell’indebolimento della garanzia istituzionale dell’indipendenza e dell’autonomia della magistratura che tale progetto genererebbe.
Le interferenze della politica
Ma si intende qui evidenziare come il disegno riformatore contenga in sé stesso un’ulteriore incoerenza, relativa questa al dichiarato intento di prevedibilmente impedire – o, meglio, radicalmente prevenire – ogni interferenza impropria nell’esercizio delle funzioni amministrative individuate nell’art. 105, I comma, nel testo riformato (“le assunzioni, le assegnazioni, i trasferimenti, le valutazioni di professionalità e i conferimenti di funzioni nei riguardi dei magistrati”). Sono forse soltanto le correnti dei magistrati i soggetti dalle cui interferenze tenere al riparo l’esercizio delle funzioni dei due Csm e dell’Alta Corte disciplinare? Si può sinceramente e onestamente negare che inquinamenti (quantomeno…) altrettanto pericolosi possano derivare dalle forze politiche rappresentate in Parlamento? Si può accettare di “veicolare” all’interno dei processi decisionali dei due Consigli e dell’Alta Corte disciplinare suggestioni, proposte, richieste (o come altrimenti li si voglia qualificare) di origine squisitamente politica?
Perché non prevedere il sorteggio secco anche per i componenti laici del Csm?
Se il legislatore riformatore ha ritenuto accettabile pagare il prezzo notevole che lo strumento di designazione del sorteggio “secco” innegabilmente comporta in termini di prestigio e di funzionalità del collegio, in nome dell’esigenza di “blindare” il processo decisionale dello stesso rispetto all’inquinamento paventato da parte delle correnti dell’Anm, perché non ha optato per un analogo meccanismo di designazione dei membri laici, di fronte al rischio evidente di “politicizzare” le decisioni relative allo status dei magistrati? Perché non procedere ad un sorteggio “secco” anche di avvocati e docenti universitari? Perché mantenere al Parlamento in seduta comune il potere di scegliere nell’ambito di tali categorie?
Certo, l’assetto costituzionale vigente già consente alla sfera politica di incidere in misura non marginale sulla composizione del Csm e quindi, indirettamente, sull’esercizio delle sue funzioni; ma all’interno del collegio delineato dalla Carta costituzionale la componente laica eletta dal Parlamento in seduta comune convive con una componente togata parimenti legittimata dall’elezione da parte dell’intera magistratura ordinaria. Nell’assetto novellato del Titolo IV, i consiglieri laici, indirettamente designati dalle forze politiche, troverebbero all’interno del collegio consiglieri togati individuati dalla pura sorte: in sostanza, se ne avrebbe il “monopolio” (assai pericoloso) delle forze politiche rappresentate in Parlamento in ordine alla possibilità di incidere – sia pure indirettamente – sull’esercizio delle funzioni dei due Csm.
Se sul versante della dinamica “endo-collegiale” (dunque, sotto il profilo interno), si assisterebbe alla prevedibile, marcata, prevalenza dei membri laici nei confronti dei membri togati, sul piano dei rapporti istituzionali (sotto il profilo – per così dire – esterno), sembra facile prevedere un netto indebolimento del peso degli strumenti di garanzia dell’autonomia e dell’indipendenza della magistratura ordinaria. In linea generale, l’effetto (preterintenzionale?) della revisione costituzionale non potrà che essere il grave indebolimento della protezione dell’autonomia e dell’indipendenza dei magistrati, specialmente nei confronti del potere politico.
Luigi D’Andrea
